中国:非洲的东方希望

来源:(海外文摘) 2011.08.25 作者:Deborah Brautigam 阅读人数:2919

2010 年11 月份,在埃及度假胜地沙姆沙伊赫,中国总理温家宝对非洲国家做
出了新的一系列援助承诺。在此过程中,许多西方观察者极为不安。西方人认
为自己明白非洲想要发展需要些什么——自由化市场、正常化价格、普及化民
主,而且他们认为自己清楚中国将在非洲做什么——向那些资源丰富的无赖国
家提供不带任何附加条件的巨额援助。


   

    通过更为仔细的观察就会发现,事实并非如此。几十年来,中国将政府调控和经济激励相结合,努力吸引私人投资(邓小平曾称这种实验为“摸着石头过河”),成功令数以亿计的中国人摆脱贫困。如今,中国再次“摸起了石头”,只不过这次过的是中非经济合作这条河。当下中国在非洲的尝试,结合了清晰的自身利益、其自身发展的成功经验及其数十年援非项目的失败教训。


    中国迈出的援非第一步是向非洲国家提供资源交换型开发贷款。此举是受国内经验启发而首创的贷款形式。上世纪70 年代后期,中国迫切需要从国外进口先进技术及基础设施,但外汇储备却几乎为零。于是,中国以其自然资源石油、煤炭及其他一些矿石资源为代价,从日本吸引了时价100 亿美元的贷款。当时,中国打算以石油和煤炭换取日本新的基础设施和技术,1980 年日本开始筹资建设中国铁路、港口和水力发电站等六大工程。此后,日本企业还帮助中国建造了公路、煤矿和电网等诸多项目。


    自2004 年以来,中国已经至少与7 个资源丰富的非洲国家达成了类似交易,总计花费近140 亿美元。中国向安哥拉提供了三笔石油交换型重建贷款,帮助其从战争废墟上恢复重建,由中国公司帮助其修建公路、铁路、医院、学校和供水系统。尼日利亚也从中国接受了两笔类似贷款,以资助其天然气发电项目。中国的建设队伍目前正在刚果共和国(用石油还款)和加纳(用可可豆还款)各建造一个水电项目。


    直至目前,大多数此类贷款都由中国进出口银行(中国出口信贷机构)按市场利率提供。这些贷款并非国外官方援助,但依然能帮助借款国发展。在那些贫穷但资源丰富的国家,其丰富矿物资源带来的常常是诅咒,而非祝福。资源交换型建设贷款能起到约束作用,至少能确保这些国家的自然资源财富部分被用作开发投资。当然,中国贷款也给非洲借款国构成了某种风险。如果中国企业不用竞标便可签订基础设施建设的合同;或者用来贷款的自然资源被事先定价,则更是如此。而且非洲政府无法继续维持基础设施投资,以及中国援建项目在环境和社会保障方面太过马虎的风险也始终存在。


    按照大部分的中非协议,出口自然资源所得收入直接存入托管账户,彼时再对资源价格进行评估,而非事先定价,这就消除了潜在的不公平定价现象。而且,非洲国家政府的信息渠道越来越通畅,也越来越会讨价还价了。安哥拉要求中国公司将30% 的工程分包给当地企业,并坚持在每个工程承揽前,中国公司需至少进行三次竞拍。刚果民主共和国以铜为交换获得中国30 亿美元贷款,以资助其修建铁路、公路、医院和大学。据有些报道称,刚果政府提出,协议中10% 到20% 的基础设施建设工作必须分包给刚果企业,中国建筑工人数量不得超过用工总量的20%,并且每项基础设施建设项目至少要拿出0.5% 的成本用于工人培训。


    中国的贷款条件往往比西方企业更加诱人。正如刚果总统卡比拉(JosephKabila)指出的,在此次30 亿美元的采矿合资公司中,刚果政府拥有32% 的股份,而在与其它公司的采矿协议中,这一数字只有7%—25%。刚果前财政部长德莫莱斯(José Pedro de Morais)表示,2004 年通过设立“新基准”,一笔20 亿美元的贷款(来自中国进出口银行)帮助安哥拉在商定其它商业贷款时获得了更优惠的贷款条件。由于拥有2 万多亿美元的外汇储备,中国能够以更具竞争力的利率提供贷款。中国进出口银行向安哥拉政府提供了三笔贷款,利率比伦敦银行同业拆借利率(LIBOR)高出1.25% 到1.75 之间不等,且无论是宽限期还是长期还款条件都十分慷慨。相比之下,渣打等商业银行向安哥拉提供的贷款利率为LIBOR上浮2.5% 或更高,还款期限更短不说,还没有宽限期。


    中国正在进行第二轮重大试验,帮助非洲创建贸易和经济特别合作区。如今,已有7 个此类特区正在建设中:两个在尼日利亚,其他的分别在埃及、埃塞俄比亚、毛里求斯、赞比亚、阿尔及利亚。经济特区是中国早期发展的一大特色,如今的中国,类似的经济特区已不止一百个。《亿万根基》作者、经济学家科利尔(PaulCollier)和布鲁金斯研究院的佩奇(John Page)在近期提交给联合国工业发展组织的报告中称,在非洲最不发达国家,经济特区是极具前途的工业化和就业策略,会使这些国家能集中力量于某个有限地区,从而改善那里薄弱的基础设施和公共服务。此外,注重提升制造业出口也能帮助它们战胜汇率上升和当地非能源产业恶化的问题。

 

    中国政府注意到,经济特区必须有长期维持的能力。数十年来,中国驻非团队建造了各种农业工程和工厂,但移交给了缺乏经验、甚至有些漠不关心的当地政府后,一旦中国团队离开,这些工程的收益就急转日下,迫使当地政府请求中国人再回来。如今,中国公司既负责经济特区的设计,也承担着建造和营运工作。中国政府将会为启动成本提供部分补贴,包括中国企业向海外转移业务所产生的部分费用。曾参与中国国内经济特区建设并取得成功的几个机构,目前正为非洲经济特区建设提供建议,甚至投资了某些工程。在计划兴建的7 个特区中,50 亿美元的中非发展基金已入股其中三个。去年11 月在埃及举行的中非合作论坛第四届部长级会议宣布,成立10 亿美元的非洲中小企业基金,帮助非洲企业家在经济特区建立业务。


    正如中国的资源交换型贷款一样,经济特区有望给非洲国家提供他们急需的东西——就业机会、新技术和亟需的基础设施。非洲可借此机会,拽着中国衣角进入世界经济,而不是继续扮演全球自然资源供应商的角色。


     当西方为非洲贫困人口提供小额信贷时,中国正创立50 亿美元的股权基金,以促进对非投资;当西方倡导自由贸易以打开非洲市场时,中国在非洲创建了经济特区并鼓励中国企业前往那里;当西方赞助政府和民主时,中国建造了公路和大坝。这是一个让人困扰的事实,在中国这些行动中,非洲某些独裁和腐败政府或许得了甜头,但西方在促进自身利益时,也帮助了这类政权。鉴于西方目前为止在推动非洲成功发展方面的局限性,西方人在评价中国对非行动时,或许应少点批判,多点开明。

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